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论“统合式”政治治理的制度实现路径
2019-01-20 13:40 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:张玉 字号

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  论“统合式”政治治理的制度实现路径

  张玉(华南农业大学公共管理学院院长、教授)

  当代中国农村社会治理中的组织振兴,作为国家治理能力现代化建设中的一个根本性问题,其目标在于,探寻中国共产党如何领导中国基层的社会治理,经由统合式的政治治理路径,实现基层治理绩效的持续提升。

  肇始于1978年的农村自治体制,其最初的设立源于国家的意志。一方面,国家希望通过这套体制的确立,实现城乡社会的再组织化,改变传统计划体制产生的“国家—社会”二元分立的态势,促进农村社会建设的持续增进。另一方面,更希望通过这一体制创新,提高国家渗透乡村社会的治理能力,创新国家意志得以在基层落实的途径。在实践运行中,这一路径是经由“乡政村治”的社会治理结构来实现的。

  “乡政村治”的社会治理结构,增进了农村经济与社会协调发展的速度。但是,税费改革之后,基于“乡政”与“村治”关系结构,由“汲取型”向“输入型”结构的转换,部分地割裂了二者之间的经济纽带,使得乡村治权弱化趋势明显,形成了“悬浮型”的政权形态。

  为了完善“乡政村治”的社会治理结构,广东省自2012年开始,率先实践村党委书记和主任“一肩挑”的治理组织再造,并通过基层党组织重心下移, 经由“组织嵌入”“人事嵌入”和“规则嵌入”的结构性调整,来巩固“乡政”与“村治”的良性互动。“组织嵌入”是指在基层农村社区中,建立党的基层组织,通过党的基层组织来引领自治组织的发展;“人事嵌入”是指通过向行政村委派“第一书记”和推荐党员干部竞选村干部的形式,来增强党的影响力;“规则嵌入”是指在党领导基层社会治理结构的制度运行中,将“民主集中制”的组织原则,经由行政“文件传输系统”,上传下达到基层,产生执行效率。

  “嵌入式”重心下移的组织治理结构,发挥了基层党组织的领导核心作用,为农村社会的和谐发展,作出了积极的贡献。然而,在这一基层治理结构的实践运行中,也产生了“以权力治理”的“纵向科层管理”,替代“纵向科层管理与横向榜样示范相融合”的互动机理。表征为:组织运行中,乡镇干部驻点农村,更多的是,作为“干部身份的认知”,以国家权力执行人的身份,采用行政权力实施制度化的硬性管理,而较少基于“党员身份的自觉认知”,经由榜样示范机制的“韧性沟通”,来落实农村社会治理的目标任务;更多地采用以“文件传输机制”,作为政策工具载体的纵向治理,来替代“文件传输”与“基层走访”的渐进渗透相结合,来提升国家政策的公共认同。

  上述表明,单一强调“基层组织再造”的结构性改革,并不能根本解决乡村社会治理的组织创新,必须实施“基层组织再造”与“运行机制再造”的共同推进,夯实“组织再造”在基层社会的治理基础。为此,广州市花都区红山村率先在2015年将这一构想落到实处。表征为:1.基层驻村干部和广大村委,在确保国家公共政策在乡村社会的自觉贯彻中,主动淡化自己的准官僚身份,强化自己的村民角色,以弃官僚化身份的自我认知,来化干群对立为干群和谐;2.以“示弱策略”“情面互换策略”和“怀柔包容策略”,协调力量凝聚人心,从而以分散化的集体动员,实现村治权威的连续性;3.以互联网为载体,亲情化而非“文件化”的话语体系,扩充朋友圈内的公共认知,来增进乡村内部制度化的沟通渠道。这一制度创新,实现了政府治理与基层民主的有机结合。

  可见,乡村振兴中的组织振兴,指的是农村基层政权在履行国家治理职能、形塑国家治理合法性的过程中,如何建构一个相对独立完整的、聚“组织再造”与“运行有效”相结合的政策执行体系。这一体系的合法性源自于国家治理体系的制度供给,而有效性则源自于对乡村治理需求的积极回应。在推进广东乡村治理结构现代化的进程中,组织振兴的渐进生成,并非是对原有治理体系的替代,而是以加强基层党组织建设为契机,以“统合式”政治治理为路径,通过基层组织下移,夯实基层治理结构;通过运行机制再造,增进基层治理认同,从而为乡村治理现代化的最终实现,提供开放性的选择空间。

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姓名:张玉 工作单位:

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